人口迁移流动对城乡社会发展的影响

要着力破解城乡社会问题，必须基于城乡统筹的思路，以人的城镇化为要义，着力构建新型的城镇化体系，切实加强公共服务资源的合理、有效的区域配置，构建城乡一体的就业、医疗、社保等安全保障体系。

　　

近二三十年来，中国人口、经济状况的巨大变化，引发了区域人口迁移流动调整的新格局，并由此对城乡社会发展产生了深刻影响。“大城市病”、农村“空巢”现象及迁移人口贫困化、权益保护与社会融入等城乡社会问题日益突显。本文基于城乡统筹视角，分析了人口迁移流动对城乡社会发展的影响作用，提出了着力破解城乡社会问题的主要思路。

　　与迁移流动相关的城乡社会问题

　　人口过度集聚与大城市病。早在1983年中山大学的朱云成等指出：“从本质上，……，是经济发展决定了人口数量的增加和人口密度的增大”，同时又强调人口“本身状况也会影响经济发展”。在经济领域，产业集聚可带来“规模效应”，但规模过大也会产生“规模不经济”。城市与人口的发展也是如此，城市人口“过度集聚”将导致环境、交通、居住等诸多问题而产生“规模不经济”现象。现代城市是人口、产业高度发达的结合体，人口与产业之间是既协调又竞争的关系，适度的人口导入有利于城市、产业等的发展，但人口的过度流入将压缩城市空间，增加交通、环境、就业、住房及其他生活资源的承载压力，进而引发城市经济、社会及市民身心健康等一系列的问题，诱发“大城市病”。产生大城市病的原因很多，人口过度集聚是其中之一。

　　农业人口非农转移与农村空巢家庭问题。近年来，随着城镇化的快速发展，农村大规模的人口流入到城市，留守农村的大部分是老弱妇孺，且流动的组织方式发生了重大变化，最显著的是由分散式转向家庭式，这产生了“空巢村”现象。因而农村空巢导致的家庭照顾及安全问题，亦值得深思。首先，农村空巢导致老年和儿童的照顾出现缺失。青壮年劳动力的流出，再加上农村社区的社会支持力度不够，不能满足空巢家庭的照顾需求。其次，空巢现象正侵蚀着传统的农村社会。耕地荒废，资源被闲置是一种浪费;村民集体参与选举等政治活动越来越少，村委会处理事务越来越怠慢;人口结构的变化，以致农村的人际关系也发生了改变，传统的“差序格局”被打破。村落的经济、政治、生态、社会环境日益恶化，逐渐走向衰退，有面临“终结”的风险。倘若村落如此“终结”，则有悖于城镇化。

　　城乡人口再分布与农村贫困的城市转移。迁移流动客观上是人口在区域间的移动，但由于我国外来流动人口中大部分是农民工，从贫困人口而言，他们的流入实质是农村贫困问题的城市转移。在发达国家，大多数人口聚集城市，贫困是一种“城市现象”，而发展中国家人口大部分集中在农村，贫困是一种“农村现象”，因此它被看作是城市化和城市贫困同时增长的“贫困人口城市化”(Urbanization of Poverty)现象。据“六普”数据显示，2010年中国城镇人口达到6.66亿人，城市化率为49.68%，自2000年后年均增长1.35个百分点。常住流动人口达到2.61亿人，而这些流动人口中农民工近2亿人，因此农村劳动力大量剩余而造成的“普遍贫困”是农民城市化最直接的动力。

　　客观上，农民城市化有利于农民和农村地区的发展，但在统计上却降低了城市人均GDP，一定程度上加重了城市的贫困人口比例。同时，“农村贫困的城市转移”也加重了城市群体间的“社会排斥(Social Exclusion)”和边缘化问题，因为农村社区中紧密的社会网络关系让他们有很强的社会认同感，而城市中穷人和富人间不论是空间还是情感上都是“分割”的，并处于“经济上接纳、社会上歧视、文化上排斥、制度上限制”的境地，他们是城市里孤独而卑微的异乡者，难于融入城市社会。

　　“人的城镇化”与农民工的城市融入。人的城镇化是指城镇人口在产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等方面实现由“乡”到“城”的转变。可见，人的城镇化不仅是人口的城镇化，更是生产方式的城镇化、生活方式的城镇化、价值观念的城镇化。一言以蔽之，城镇化的本质和核心在于人的城镇化。“人的城镇化”与城市融入在本质上具有一致性。首先，人的城镇化要求城市融入。在城乡二元结构的体制下，流动人口在城市中面临着制度排斥和社会排斥，他们与本地居民存在明显的社会分割，因此，在城市社会结构中产生了裂缝，形成了新的二元结构。实现流动人口的城镇化，就必须实现与城市体系的有效融合，让流动人口融入到城市社会中，这样才能有效弥合城市社会结构的裂缝，促进城市社会的整合。再者，流动人口不融入城市不是完全的和彻底的城镇化。随着新生代农民工的比重越来越高，流动人口成为市民化的意愿越来越强烈，如果流动人口与本地居民依然存在区隔，虽身处同一城市社会，但却生活在不同的世界，那么，潜伏的社会风险和社会冲突可能日益累积。而人的城镇化才是完全的、彻底的城镇化，它强调流动人口融入城市社会，形成一个社会共同体，实现流动人口与本地居民的一体化。

　　人口迁移流动与城乡社会问题的内在联系

　　倘若只看一些数据结果，空巢村现象、城镇化滞后及大城市病似乎是人口流动的衍生结果。然而，最根本的原因在于人口迁移流动功能的失衡，是简单将城市化看成空间城镇化和人口城镇化的必然结果。

　　人口流动一定会带来大城市病吗?人口的迁移未必带来大城市病。首先，人口迁移的方向均衡。当下基于大城市与中小城市的社会福利差异性仍然较大，导致大城市人口的集聚、膨胀。2005-2010年美国人口平均迁移率为35.4%②，而中国2010年为6.44%，低于美国的1/5，但是中国如北京、上海的大城市病不比美国的纽约等城市轻。这主要是因为中国社会、经济发展的极端不平衡引起人口单一地流向经济发达区域特别是特大城市而造成的。再者，人口流动的结构驱动。目前，中国人口流动在结构流动上主要表现为：区域结构的流动，由农村流向城市;产业结构的流动，由农业流向工业、服务业。但在区域功能、产业功能尚未来得及转变，功能转换滞后于结构转变，也就是说城镇、大城市、工业和服务业还没有相应的承载力尤其是实现流动人口基本公共服务均等化之后，大城市的公共服务资源尤其是优质资源已经成为外来人口导入的重要引力，但大城市产业结构、社会结构并不能与之相适应，自然不能承受流入人口过度的“量”。

　　人口流动是否必然导致空巢村的出现?“空巢村”的出现，首先是一个经济学问题。在二元结构体制下，劳动力由效益低的部门流向效益高的部门，它是产业结构优化的一般规律和路径。这种流动本是好事，但由于个体、制度和社会结构转变的相对滞后，使得这种流动难以彻底进行。一是长期处于第一产业部门的劳动力素质难以满足更高部门发展的要求，只得从事城市的苦、脏、累活，所获待遇较低，难以承担技能提升及家庭发展所需要的资金，因此只能选择城乡分居方式解决;二是其社会结构难以短期内实现转变，导致外来人口难以享受城市功能所赋予的各项权利如医疗、社保、就业、就学等，同时也不能真正融入城市社会。因此，“空巢村”的出现，是经济、社会、制度共同作用的产物，而非由表面的人口流动形成的。

　　人口流动与城镇化滞后有因果关系吗?城镇化过程其基本涵义，是指农业用地转变为城镇化用地及农村人口转变为城镇人口的过程。中国城镇化进程经历了20世纪50～70年代的曲折反复后，近30余年一直保持着健康、快速的发展势头。2010年，全国城镇人口总量达到6.70亿人，其中城市人口为4.04亿人，镇人口为2.66亿人。特别是2000～2010年间，我国城市化高速增长，规模空前，城乡间人口正处于大规模加速迁移、变动之中。当前，由于产业、经济的快速发展，城镇化与产业化之间并不同步。2010年，我国城镇化率为49.96%，远低于非农化率66.7%的水平。根据国际经验，非农化率与城镇率之比小于1.20时表现出较为协调的状态，而目前两者的比值达到1.34，属于不协调水平，城镇化处于相对滞后状态。同样，人口城镇化还表现为滞后于土地城镇化、滞后于工业化及城镇建设滞后于人口城镇化等问题。

　　人口流动与城镇化滞后并不存在因果关系，相反由于大批农村人口向城市转移，对迁入与迁出区城市化水平均起到提升的作用。因为它降低了迁出区的农村人口量，而迁入区又相应增加了城镇化人口数。2010年，由于人口迁移流动的影响，使得城镇化率实际提高了6.72个百分点。人口迁移流动是区域经济发展和产业结构优化的必然选择，城镇化滞后实际是与一个区域的产业结构、城市规划及经济、产业政策等密切相关的。

　　值得注意的是，城市化与区域经济发展之间的关系不能简单地等于城市化率与工业化率之间的变动关系。因为工业化率随着不同的发展阶段有一个由升到降的过程，而城市化率在某一阶段可能与工业化率具有较高的同步性，但这种同步性将会逐渐降低。其次，我国地域辽阔，各地的资源、人文、经济条件差异甚大，同时存在多种不同的产业与城市化发展的模式，因此如果片面地认为可以通过提高工业化来提高城市化和现代化水平或人为降低工业化以提高第三产业发展而达到提高城市化水平，都将犯认识上的错误。

　　破解城乡社会问题的对策建议

　　综上所述，人口迁移流动并非是大城市病、“人的城镇化”发展滞后、农村空巢等城乡社会问题产生的根本原因，但无疑是上述问题产生的共同影响因素。要解决这些问题，须从以下三大方面着力：

　　以“人的城镇化”为要义，构建与完善新型城镇体系。一是新型城镇化道路选择。我国针对流动人口的政策，以往更多的是采取以堵为主的“头痛医头，脚痛医脚”的办法，重点进行证照管理。从长远而言，应更多地疏。当前人口会简单划一地往有限几个方向流动，原因很明显：一是区域发展的极端不平衡。上海南京路与西部小山村，无论采用怎样的发展模式，都不具可比性。二是分配机制问题。以资源配置为内容的不合理分配机制对某些地区而言形成了事实上的二次剥夺。三是流动人口本身的结构性问题。由于文化素质、技能及社会资本的不同，使得大部分流动人口不能较好地从第一部门转到第二部门，只能游走于城乡之间。最大限度解决人口迁移流动引发的城乡社会问题，降低流动风险，难于毕其功于一役，而需有系统思维，但进行新型城镇化构建，最大限度缩小城乡差距，是一条重要的可行之路。

　　二是新型城镇化涵义及其构建思路。长期以来，中国农村城市化战略发展及其实施过程中存在的一个突出问题，就是把人口城市化仅仅看成是农业人口迁移到城市、城镇集居人口增加，城市规模扩大的过程，这无疑忽视了城市化的要义。美国著名城市问题专家卡斯泰尔(M.Castells)指出，如果说我们所熟悉的那类城镇化是以扩大城市版图的形式来进行的一种量变，那么新型城镇化则是质的飞跃，它真正体现了“人”的价值所在。

　　为此需特别强调：一是以“人的城镇化”为要义，这是新型城镇化的“新”之所在。它既与以“物”为主要内涵的“土地城镇化”和“工业城镇化”不同，也比以往所提出的“人口城镇化”内容更为丰富。人口城镇化关注的是人口的空间移动，而“人的城镇”注重人的社会融入与人在城镇中的发展。它不仅仅是进行户籍制度改革那么简单，不但包括制度对接，同时更重视情感关怀和心灵沟通，与城镇人口间不但要“共存共荣”，而且还要“亦邻亦友”，最终达到城镇化质量的全面提高。二是撇去形式，复归内涵。在发展模式上，不要“大”而要“小”，世界最宜居的地方都是小城镇。小城镇建设，不等于就是盖房子，简单的再一次摊大饼。要谨防“有城市无产业”、“有速度无质量”及“半城镇化”等问题，不能搞“空城计”和农民“被上楼”。因此，要着力做到“产城融合”、“宜产宜居”、“生态文明”。

　　根据人口城镇化进程，统筹城乡社会资源的合理布局和有效配置。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程(韩俊，2013)。十八大报告指出，“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”现阶段，大城市的优质公共服务资源对外来人口产生了一种强大的引力，可以预见在相当长的时期内，为追求优质公共服务而激发的人口迁移流动将不会减弱。因此，要解决城乡迁移带来的社会负面影响，必须通过体制机制的创新，改进公共服务的提供方式，合理构建和调整公共服务的区域配置，增加大城市公共服务资源承载的能力。相关的建议包括：一要明确各级政府的职责，制定合理的财政分担机制，在中央与地方政府之间进行合理分摊，在大城市内部市区政府之间构建转移支付机制;二要根据人口城镇化的进程，统筹城乡社会资源设施布局。重视并提升城镇所在地的资源配置，增强其对周边农村地区的资源辐射能力;三要依据城市人口结构及空间变动的特点，构建灵活的公共服务资源配置机制。如提高公共服务资源配置统筹的层次，在统筹的区域范围内按照服务半径配置资源，根据居住人口数和人口结构的现状及未来变动趋势来确定教育、卫生及养老等资源配置的数量。

　　构建城乡一体的就业、医疗、住房、社保等安全保障体系。十八大报告提出，“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，促进人人平等获得发展机会。”破除二元结构，推行市民化改革，这将是未来推动城乡融合的重要举措，同时需从“服务均等”着手，最终达到“机会均等”。辜胜阻(2013)指出，推进城镇迁入人口的市民化，农民工需穿上市民的就业、教育、医疗、住房、养老这“五件衣服”。城镇对人口的吸纳能力，首先就是它提供就业的能力，对流入人口而言，就业是生存之本，没有就业就没有流动。因此，首先要在就业公平的前提下，推进其他各项改革。所谓就业公平，主要是就业机会平等和同工同酬，对流动人口而言，更重要的是行业准入和劳动保障，构建城乡一体的就业、医疗、住房、社保等安全保障体系，让外来人口在城市体面就业和体面生存，也有助于加快其城市融入。

　　【注释】

　　①据国家统计局《中国2010年人口普查资料》(上册)，剔除本市其他区迁入的人口数据，未剔除的总量为2.61亿人。

②据U.S.Census Bureau,Current Population Survey, 1948-2012。

【作者】吴瑞君、曾明星

【基金】 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“大城市人口增长与社会公共资源配置的协同研究的阶段性成果,项目编号为:11JJD840016;教育部社会科学基金青年项目“大城市青年知识群体居住贫困化社会适应研究”的阶段性成果,项目编号为:10YJC840006

【文献来源】《人民论坛》2013年04月中，总第400期。